Выпуски
18.02.2014 > Горожанин №78 Аудиторское заключение по работе Мосжилинспекции и Правительства РФ (редакция 09.03.14)

     АУДИТОРСКОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по практике выполнения Конституции Российской Федерации, законов и нормативно-правовых актов в части соблюдения прав собственников помещений в многоквартирных домах
(на примере работы Мосжилинспекции и её подразделений по контролю за выполнением Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 731 (далее Стандарт)).

Содержание
Основание для подготовки Заключения
Цель подготовки Заключения
Нормативно-правовая и научно-методическая база
Основной методический принцип анализа
Период мониторинга
Документы, полученные в ходе мониторинга и представленные на рассмотрение
Формальный анализ работы МЖИ и ИНЖ
Анализ правовой базы защиты интересов собственников
Оценка соответствия действий Правительства РФ и Мосжилинспекции положениям Конституции Российской Федерации, законам и нормативным актам
Рекомендации по возможным мерам, направленным на установление законности в процедурах  контроля деятельности управляющих организаций
Правила использования материалов Аудиторского заключения

Основание для подготовки Заключения

Заключение подготовлено в соответствии с Планом работы Общественной счётной палаты на 2013-2914 годы. 

Цель подготовки Заключения

Целью подготовки Заключения является анализ практики раскрытия информации в соответствии со Стандартом и оценка результатов работы Мосжилинспекции по работе с обращениями граждан, вызванных нарушениями процедур Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 731  со стороны управляющих организаций, и выработка рекомендаций по совершенствованию системы контроля за расходованием средств собственников помещений на содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома.

Нормативно-правовая и научно-методическая база

Конституция Российской Федерации;
Гражданский кодекс РФ;
Жилищный кодекс РФ;
Закон РФ "О защите прав потребителей" (закон о правах потребителя) от 07.02.1992 N 2300-1;
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 года № 59-ФЗ;
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей";
Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 731 «Об утверждении Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»;
Методические рекомендации Общественной счётной палаты РФ (проект);
Норкин К.Б. Системные проблемы борьбы с коррупцией в России.  – Калуга: Издательство ГП «Облиздат», 2011.-320 стр. http://www.lawinrussia.ru/node/282393 .

Основной методический принцип анализа

     Методическим принципом анализа является аксиома, что единственным действенным методом защиты от мошенников является безусловная открытость расходования средств и неотвратимая ответственность за принимаемые решения.
 
Период мониторинга

     Выборочный мониторинг практики раскрытия информации проводился с марта 2012 год по февраль 2014 годы.
     Документы, полученные в ходе мониторинга и представленные на рассмотрение
     Имеющиеся документы касаются работы Мосжилинспекции и её территориальных подразделений (Инспекций жилищного надзора Южного и Юго-Восточного административных округов, по тексту - ИЖН). Управляющие организации, раскрытие информации которыми анализировалось -  ГУП города Москвы «Дирекция единого заказчика района Зябликово», Жилищно-строительный кооператив «Буран» (ЮАО), Жилищно-строительный кооператив «Марьино-7» (ЮВАО).
     Переписка по вопросам раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, судебные решения по делам, связанным с раскрытием указанной информации (Приложения).
Формальный анализ работы МЖИ и ИНЖ
Оценка оформление документов
     Представляется, что оформление всех рассмотренных документов соответствует принятым требованиям.
     В ходе переписок сроки ответов официальных лиц, как правило, соблюдаются в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 года № 59-ФЗ
     Имеется сложность оформления ссылок на страницы официальных сайтов и использование скриншотов страниц управляющих организаций.

Раскрытие информации управляющей организацией ГУП «ДЕЗ района Зябликово» (ЮАО)

Краткая хронология обращений Рагимовой Г.А.
     Жительница района Рагимова Г.А. обратилась в ГУП «ДЕЗ Зябликово» с заявлением раскрыть информацию в соответствии со Стандартом, касающуюся дома, в котором она проживает, (входящий от 02.03.2012 №01-07-159/2, Приложение 1).
ГУП «ДЕЗ Зябликово» в соответствии с (п. 17) Стандарта предложило ознакомиться с запрашиваемыми документами на официальных сайтах ГУП «ДЕЗ Зябликово» и Управы района Зябликово (исх. от 20.03.12 г. №01-07-159/2, приложение 2).
Житель района Рагимова Г.А., в связи с тем, что она не имеет доступа в Интернет и у неё слабое зрение, обратилась в ИЖН по ЮАО с просьбой помочь ей получить возможность работать с бумажными экземплярами документов (Приложение 3).
Результат обращения не известен. Но представляется,, что у ИЖН нет законных оснований требовать от управляющей организации предоставить такую возможность. 

Краткая хронология обращений Лазутова М.Г.
     Житель района Лазутов М.Г. обратился в ГУП «ДЕЗ Зябликово» с заявлением раскрыть информацию в соответствии со Стандартом, касающуюся дома, в котором он проживает, (входящий от 02.03.2012 №01-07-160/2, Приложение 7).
     ГУП «ДЕЗ Зябликово» в соответствии с (п. 17) Стандарта предложило ознакомиться с запрашиваемыми документами на официальных сайтах ГУП «ДЕЗ Зябликово» и Управы района Зябликово (исх. от 20.03.12 г. №01-07-160/2, приложение 8).
     Житель района Лазутов М.Г., не найдя на сайте положенной информации, обратился 22 июня 2012 года с жалобой к начальнику Мосжилинспекции О.В.Кичикову (Приложение 9)
ИНЖ по ЮАО города Москвы, возможно по поручению начальника Мосжилинспекции Кичикова О.В. сообщило Лазутову М.Г. письмом от 06.07.12 №гр -06-158/12, что проверка по его жалобе произведена и признано, что нарушений по порядку и форме раскрытия информации не установлено (Приложение 10).

Раскрытие информации управляющей организацией ЖСК «Буран» (ЮАО)

Краткая хронология обращений Терёхина А.Д.
     Житель района Терёхин А.Д. обратился в ЖСК «Буран» с просьбой раскрыть информацию в соответствии со Стандартом, касающуюся дома, в котором он проживает и в котором упомянутый ЖСК является организацией, управляющей общим имуществом дома.
     Как было установлено судом (стр. 1 и 3 Решения Нагатинского районного суда от 8 декабря 2012 года) заявление было получено ЖСК «Буран» в мае 2012 года, а раскрытие информации произошло в октябре 2012 года (Приложение 11). 
     Как подтверждают представленные документы (Приложения 12-16) этому предшествовали многократные обращения в ИЖН по ЮАО города Москвы и неоднократные обращения на приёме у заместителя Мосжилинспекции В.В.Лукина.
     На день анализа требования Стандарта не выполнены.

Раскрытие информации управляющей организацией ЖСК «Марьино - 7» (ЮВАО)

Краткая хронология обращений Щебраковой Н.В. 
     Житель района Щербакова, не получив доступа к информации по управлению общим имуществом дома, в котором она проживает, обратилась с жалобой в ИЖН по ЮВАО.
     В ответ на жалобу Щербаковой Н.В. о том, что информации по Стандарту не раскрыта, Макушкин М.В., начальник Инспекции жилищного надзора по ЮВАО  28.12.12 ответил Щербаковой Н.В., что информация размещена в соответствии с постановлением (Приложение 21).
     В связи с тем, что Шербакова Н.В. не увидели обещанной информации, она обратилась за помощью к депутату ГД ФС РФ Г.П. Хованской.
     На депутатский запрос Г.П.Хованской ответил Лукин В.В., заместитель начальника Мосжилинспекции (письмо с аналогичным содержанием направлено Щербаковой Н.В.) письмом от 26.02.13 с утверждением, что информация размещена в соответствии с постановлением (Приложение 22).
     В тоже время Правление ЖСК «Марьино-7» в ответ на просьбу собственников помещений в доме раскрыть информацию дала ссылку на сайт, не являющийся официальным сайтом по размещению информации Стандарта (Приложение 23).
     В связи с тем, что Шербакова Н.В. не увидели обещанной информации, она снова обратилась за помощью к депутату ГД ФС РФ Г.П. Хованской, которая обратилась к начальнику Мосжилинспекции с просьбой провести проверку информации в присутствии заявителя.
     Такая проверка была проведена в присутствии Щербаковой Н.В. и аудитора ОСП РФ Терёхина А.Д. По результатам проверки . Богданова Л.П., ИО начальника ИЖН по ЮВАО в письме от 06.05.13 признала, что проверкой 29 апреля 2013 года установлено, что информация ЖСК «Марьино-7» размещена не в полном объёме (Приложение 24).
     Уже 30.07.13 в своём письме Богданова Л.П., начальник ИЖН по ЮВАО утверждала, что информация размещена в соответствии с постановлением (Приложение 25). Проверка проводилась без приглашения заявителя ещё 21.05.13.
     В ноябре 2013 жителями дома, общим имуществом которого управляет ЖСК «Марьино-7», была подана в органы прокуратуры и в Мосжилинспекцию коллективная жалоба на нарушение постановления Правительства РФ (Приложение 26, 22 листа приложения к обращению к данному заключению не прилагаются).
     В ответ на коллективное заявление Лукин В.В., заместитель начальника Мосжилинспекции в письме от 05.12.13 сообщил Щербаковой Н.В., что информация размещена не в полном объёме и нарушение будет устранено до 31 декабря 2013 года (Приложение 27).
     В ответ на тоже коллективное заявление межрайонный прокурор Люблинской межрайонной прокуратуры ЮВАО Хормач Д.А. сообщил Щербаковой Н.В., как представителю заявителей, что информация ЖСК «Марьино-7» раскрыта не в полном объёме, возбуждено дело об административном правонарушении и вынесено предписание в адрес председателя ЖСК (приложение 28).
     В связи с истечением срока, указанного Лукиным В.В., и разумного срока выполнения предписания прокуратуры, Щербакова Н.В. обратилась в Общественную счётную палату РФ с информацией о коллективном заявлении жителей и о том, что до настоящего времени ЖСК «Марьино-7» не выполнило требования Жилищного кодекса РФ об обязательном раскрытии информации управляющими организациями. (Приложение 29).
     К обращению приложены скриншоты страниц ЖСК «Марьино-7» на сайте на сайте www.reformagkh.ru , из которых видно отсутствие информации, предусмотренной Стандартом, в том числе нет годовой бухгалтерской отчётности, сметы доходов и расходов, отчёта о выполнении сметы, протоколов собраний членов ЖСК и заседаний правления и ревизионной комиссии, заключения ревизионной комиссии (Приложение 30)
     Как показал мониторинг официальных сайтов для раскрытия информации в соответствии со Стандартом по состоянию на 17 февраля 2014 года на сайте www.dom.mos.ru  информация размещена не в полном объёме по ЖСК «Буран» - например, на раскрываются для чтения протоколы общих собраний ЖСК (Приложение 31), ЖСК «Буран» отсутствует на сайте www.reformagkh.ru  (Приложение 32), по ГУП «ДЕЗ Зябликово» - нет данных по домам упоминавшихся заявителей, в частности по дому Шипиловская ул. №48, корп. 1 нет характеристик общего имущества дома на сайте www.reformagkh.ru  (Приложение 33), а на сайте www.dom.mos.ru   характеристики есть, но в графе «Требуют ремонта» у всех стоит ноль. Возможно, что указанный дом действительно в таком состоянии (Приложение 34) , но дом по Ореховому проезду №35, корп. 1 совсем не в отличном состоянии (Приложение 35). 

Анализ правовой базы защиты интересов собственников

     Право собственников помещений в многоквартирном доме на распоряжение своей собственностью определено Конституцией Российской Федерации в статье 35. Это право также зафиксировано в статье 209 Гражданского кодекса РФ и в Жилищном кодексе РФ.
     Своё право собственники могут реализовывать непосредственно или с привлечением путём выбора способа управления управляющей организацией или товарищества собственников жилья, а также жилищного или иного кооператива, предусмотренного Жилищным кодексом. Представляется, что в любом случае присутствует договор управления, по которому собственники доверяют управление своим имуществом некоему лицу: физическому лицу - своему представителю, юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
     По своей сути договор управления общим имуществом многоквартирного дома является агентским договором, отношения по которому регулируются главой 52 Гражданского кодекса РФ «Агентирование».
     Агентский договор определяется в ст. 1005 ГК РФ как договор, в котором одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала.
     Отчёт агента должен отвечать требованиям статьи 1008 ГК РФ, в том числе, если другое не предусмотрено договором, к отчёту должны быть приложены необходимые доказательства расходов, произведённых агентом за счёт принципиала.
     Также трактует право собственника на распоряжение своей собственностью и статья 10 Закона о защите прав потребителей, в соответствии с которой изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора. По отдельным видам товаров (работ, услуг) перечень и способы доведения информации до потребителя устанавливаются Правительством Российской Федерации.
     Применение этой нормы к отношениям оказания услуг в сфере управления многоквартирными домами подтверждено пунктом 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей": «Законодательством о защите прав потребителей не регулируются отношения граждан с товариществами собственников жилья, жилищно-строительными кооперативами, жилищными накопительными кооперативами, садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан, если эти отношения возникают в связи с членством граждан в этих организациях. На отношения по поводу предоставления этими организациями гражданам, в том числе и членам этих организаций, платных услуг (работ) Закон о защите прав потребителей распространяется». (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131885/ © КонсультантПлюс, 1992-2014)
     Жилищный кодекс в отношении раскрытия информации по управлению общим имуществом многоквартирного дома определяет возможные сроки отчёта о выполнении договора управления (часть 11 статьи 162 ЖК РФ), содержание информации в отчёте, орган, которому ЖК РФ поручает разработать стандарт раскрытия – Правительство РФ и порядок контроля за соблюдением этого стандарта (часть 10 статьи 161 ЖК РФ).
     Жилищный кодекс РФ не может содержать положения, которые бы ограничивали права собственников на распоряжение своим имуществом путём принятия обоснованных решений по содержанию и ремонту принадлежащего им совместно с другими собственниками общего имущества дома.
     Следовательно, разрабатывая Стандарт раскрытия информации, Правительство РФ должно было исходить, во-первых, из соблюдения указанного права собственников, и не ограничивать права собственников помещений в многоквартирном доме по сравнению с правами собственников другого имущества. 
     Во-вторых, Правительство РФ должно было обеспечить провозглашённую в статье 8 Конституции РФ гарантию поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности. Это должно было выразиться в регламентации в Стандарте раскрытие такой информации, которая мог бы позволить уже неопределённому кругу лиц принимать обоснованные решения об участие в конкуренции за управление общим имуществом конкретных многоквартирных домов. 
     Постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2011 г. №655-ПП утверждён Административный регламент исполнения Государственной жилищной инспекцией города Москвы государственной функции по осуществлению регионального государственного жилищного надзора в городе Москве (далее - Административный регламент), который определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении регионального государственного жилищного надзора (далее - государственная функция). Исполнение этой государственной функции осуществляется Государственной жилищной инспекцией города Москвы - Мосжилинспекцией. 
     В части раскрытия информации Мосжилинспекция должна руководствоваться, в том числе, Стандартом раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирным домом товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, управляющей организацией. Соблюдение этого Стандарта является предметом деятельности Мосжилинспекции.
     Поэтому предъявление претензий к Мосжилинспекции за недостатки в выполнении Стандарта является обоснованным.

Оценка соответствия действий Правительства РФ и Мосжилинспекции положениям Конституции Российской Федерации, законам и нормативным актам
     
     Базовым пороком Стандарта, как было обосновано выше, является нарушение конституционного права граждан на получение информации, затрагивающий их права и свободы, в данном случае право на распоряжение своим имуществом (часть 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации). Нарушено право собственников на полную и достоверную информацию о работах и услугах, связанных с содержанием и ремонтов его собственности – общего имущества дома. 
     Формулировки Стандарта позволяют управляющим организациям всех организационно-правовых форм препятствовать получению информации, путём безусловного права управляющей организации не раскрывать информацию под предлогом её размещения в сети Интернета. Это нарушает, в первую очередь, права лиц, которые в силу каких-либо причин не могут пользоваться Интернетом.
     По отношению к Москве законодателем сделана системная ошибка, когда выделение средств из городского бюджета на содержание и ремонт общего имущества многоквартирных домов и контроль их расходования через раскрытие информации осуществляют структуры (Мосжилинспекция), подотчётные главному распорядителю бюджета – мэру города, что является признаком ситуации конфликта интересов.
     Возможно, что это главная причина отмеченных недостатков в работе Мосжилинспекции.
     Содержание и форма изложения Стандарта допускают произвольную трактовку его требований со стороны контролирующих органов (Мосжилинспекции). Что является следствием нарушения Конституции Российской Федерации и невыполнения требований Жилищного кодекса РФ при подготовке Стандарта Правительством РФ.
     В Аудиторском заключении рассмотрена часть известных обращений, среди которых были выбраны те, которые касаются ситуаций обращения заявителей за помощью в Мосжилинспекцию в одиночку или группой, обращения к ресурсу депутата Государственной Думы ФС РФ или в прокуратуру.
     Как видно их приведённых фактов, Мосжилинспеция не смогла обеспечить выполнение положений Конституции Российской Федерации, требований Жилищного кодекса РФ и Стандарта раскрытия информации.
     Нет оснований утверждать, что хотя бы одно из обращений было рассмотрено по существу чиновниками Мосжилинспекции. Их ответы носят формальный характер или явно не соответствуют действительному положению.
     Более того, можно утверждать, что только проверки, которые проводятся в присутствии или под контролем заявителя, независимых наблюдателей или параллельные проверки прокуратуры, приводят к выявлению нарушений Стандарта, что, в лучшем случае, свидетельствует о халатном отношении к работе инспекторов Инспекций жилищного надзора.
     Есть основание полагать, что отсутствует контроль работы ИЖН с обращениями граждан со стороны руководителей Мосжилинспекции.
     Можно утверждать, что ни одно известное действие Мосжилинспекции не привело к выполнению управляющими организациями Постановления Правительства РФ от 23.09.10 №731.
     Только системные недостатки указанного Постановления не дают возможности говорить о нежелании чиновников Мосжилинспекции поддержать установки Президента России на наведение порядка в сфере ЖКХ.

Рекомендации по возможным мерам, направленным на установление законности в процедурах  контроля деятельности управляющих организаций

Представляется целесообразным рекомендовать следующие мероприятия:
- для Мосжилинспекции - подготовить проект Стандарта и выйти с инициативой на Правительство РФ по изменению Стандарта в сторону реального обеспечения прав собственников и неограниченного круга лиц на получение объективной и полной информации о деятельности управляющих организаций;
- для объединений собственников помещений и организаций, работающих в сфере управления многоквартирными домами, в том числе ремонтных, строительных, коммунальных - участвовать в подготовке проекта Стандарта в рамках единой рабочей группы;
- для управляющих организаций и объединений собственников - при подготовке проекта Стандарта оценить ресурсы, необходимые для реализации Стандарта и обсудить с собственниками помещений целесообразность реализации выбираемых решений;
- для экспертов в области ЖКХ – сформулировать предложения по переводу отношений в сфере ЖКХ из коммерческого в некоммерческий сектор, связанный с удовлетворением потребности в жилье, а не с получением прибыли участвующими организациями, в том числе с использованием механизмов потребительских кооперативов (обществ).
- для общественных и просветительских организаций – вести наступательную просветительскую работу и поддержку гражданских активистов в сфере ЖКХ.
Правила использования материалов Аудиторского заключения
Материалы Аудиторского заключения предназначены для свободного использования, за исключением персональных данных упоминаемых физических лиц, которые не должны публиковаться. Оригиналы документов находятся в Общественной счётной палате РФ. 

Аудитор Общественной счётной палаты РФ                 А.Терёхин

 
Архив  >
Фотографии